《彩票管理条例》的十二大进步与五点不足

    今年3月11日，国务院法制办在网上公布了《彩票管理条例》(征求意见稿)(以下简称《条例》)，向社会各界公开征求意见。对中国彩票业来说，彩票发行已经走过了20年，迫切需要一部彩票管理法规的出台。事实证明，相关法律法规的缺失已经成为制约我国彩票业健康发展的重要因素。

    中国现行彩票管理主要依据2001年的《国务院关于进一步规范彩票管理的通知》和2002年的《彩票发行与销售管理暂行规定》。《条例》与其相比，有了很大的进步，也存在一些不足。

    十二大进步

    《条例》作为我国第一部比较健全的彩票行政管理条例，规范了彩票发行管理、监管和公益金使用等主要问题，其主要特点如下：

    第一，明确了彩票是特许发行。

    “国务院特许发行福利彩票、体育彩票”(第2条)。“国务院财政部门负责全国彩票的监督管理工作”(第4条)。同时，“禁止在中华人民共和国境内发行、销售境外彩票。禁止中国公民、法人在中华人民共和国境内购买境外彩票”(第2条)。

    第二，明确了彩票发行、销售、开奖、兑奖和资金管理的原则是“公开、公平、公正和诚实信用”。(第3条)。

    第三，明确规定财政部门在“审批开设彩票品种申请，应当实行专家评审制度，并通过听证会、座谈会等方式听取社会意见”(第9条)。这是一个重大的进步，相比以往审批的行政监管方式，更具有科学性和客观性，有助于彩票监管的规范化。

    第四，对于彩票最高中奖额的规定，《条例》没有规定具体限额，而是“由国务院财政部门根据彩票品种和市场发展情况决定”(第30条)。这是一个重大的突破。

    长期以来，我国彩票奖金实行单注奖金额上限封顶，单注奖金额最高不得超过500万元人民币。其初衷是抑制彩票市场的过度投机行为，但彩民往往会采取多倍投注的方法突破上限。这条规定就给了彩票发行机构更大的发展空间。

    第五，关于彩票资金的各项比例，明确规定由国务院财政部门确定(第27条)，显示了很大程度上的灵活性。

    原来规定的“返奖比例不得低于50%，发行费用不得高于15%，彩票公益金比例不得低于35%”，基本上是照搬美国加利福尼亚州《加州彩票法令》中的若干规定，而这种规定在实际操作中显得较为生硬。实际上，体育彩票中的个别彩票品种的返奖率已经达到65%。

    此外，27条“彩票发行费的提取比例，应当按照发行量增加则发行费递减的原则确定”非常合理。过去，彩票发行费用一直按照彩票发行额度15%的比例提取，支付彩票零售商的佣金为7%，那么余下的8%就为彩票各级发行机构所拥有。

    2007年，我国发行彩票销售量大约为1000亿元人民币，那么，各级彩票机构的发行费用就高达80亿元人民币，这无疑是一笔巨额资金。

    实际上，我国彩票机构结余的彩票发行费用，大多数为主管彩票发行的民政部门和体育部门，用于弥补行政管理费用的不足。《条例》第32条明确规定，“彩票发行机构、彩票销售机构应当按照国务院财政部门的规定，及时上缴彩票公益金和彩票发行费中的业务费，不得截留或挪作他用”。这就从制度上杜绝了有关主管部门擅自挪用彩票发行费的问题。