| 五年前，网文《深圳，你被谁抛弃？》在全国引起了一场事关深圳特区前途和命运的大讨论。五年过去了，一场关于《深企外迁》的大讨论重新挑起了人们的神经。就在一些人还停留在喋喋不休地争论到底有没有深企外迁之时，定位做深圳“产业强区”和实施“产业第一”战略的宝安已开始探索应对之路。今日，本报推出“五年――从《深圳，你被谁抛弃？》大讨论到《深企外迁》之争”第九篇――深企外迁应对之路，与大家一起寻找深圳产业的未来。
如果按照“十五”时期的土地消耗速度，宝安剩余可建设用地仅可维持7年左右，如果按照当前可储备的73平方公里计算，仅可维持4年左右。
――宝安区区长李文龙
宝安大量旧工业区，普遍存在土地利用效率低、环境景观差、安全隐患多等问题，必须通过改造让产业结构进一步优化，园区产出率进一步提高，同时也可以加快改善城市的整体面貌，优化城市功能布局。
――宝安区区长李文龙
对旧工业区逐步改造，也是对土地更有效利用的一种方法，否则很难判定会不会走当年“卖地、建房、出租”建起旧工业区那样的老路，尽管形式不一样，本质还是一样的，等若干年后发现想再盘活一些土地，可能成本更大，也更难找到这样能盘活的土地。
――宝安区贸工局副局长王会明
12月7日，位于宝安区宝源路的F518时尚创意园大门开启，在原有旧工业区的地址上，人们迎来一个全新的面孔。F518是市、区“十一五”重点支持文化产业项目。此外，更受瞩目的是，该项目是宝安首个以长期租赁形式，将旧工业区改造成创意产业园项目。
“对深圳来讲，产业转型是大势所趋，关键是如何转型。”在11月21日举办的“深企突围中的机遇与挑战”座谈会上，来自深职院经济管理学院的王雪副教授如是说。在关于深圳企业有没有外迁的讨论中，这样的观点也许更加理性和中听，从更高的视野来看，探讨如何吸引企业、优化和升级产业环境和结构显得更为重要。
作为深圳工业大区的宝安，如今正在进行着一项困难重重，但又不能不为之的工程，那就是旧工业区的改造，改造的目的便是为了产业发展寻找更多的空间和资源，实现产业升级和优化，乃至为城市转型寻找途径。
旧工业区曾经为宝安乃至深圳的经济发展立下汗马功劳，一点一滴的改造都会牵一发而动全身，更何况这其中利益交错，而改造又缺乏相应的配套政策。阻力重重可以想见，前路漫漫也可以想见。
土地瓶颈
“宝安建成区逐步饱和，可供开发用地减少，不仅一些项目进不到宝安来，更多的是无法满足原本在宝安的企业进行增资扩产”
万利达是中国知名家电生产企业，公司出于发展需要，去年正式启动了扎根深圳战略，在深圳的研发中心正式落户高新区，该公司同时还计划投入5亿元在宝安建立现代化工业园，成为公司在深圳的生产基地，年产值预计可以达到100亿元。不过，面对这样一个香饽饽，宝安区却显得心有余而力不足，在一期工程建设之后，因为用地问题，二、三期项目难以落实。
并不止万利达一家遇到了用地问题，据宝安区贸工局透露，在该局重点跟踪的产业项目中，有15个项目面临同样的问题。“引进和洽谈项目因无法落实用地，推进困难。”宝安区贸工局产业规划科工作人员告诉记者，正在引进洽谈的项目中，只有大族激光等三个项目用地已经获得市政府批准，安排协议用地，而有近10个项目需要按照招拍挂的方式进行土地出让，“按照招拍挂来获得土地，困难很大”。
宝安区贸工局一份贸易工业运行情况分析报告中披露了更多的细节，比如正在建设的全市九大产业基地之一的服装产业集聚基地，共批准入驻企业23家，目前有17家正在办理用地手续，还有6家无法落实协议用地。
“建成区逐步饱和，可供开发用地减少，产业项目包括重大产业项目难以落实。”宝安区贸工局副局长王会明说，因为用地原因，不仅一些项目进不到宝安来，更多的是无法满足原本在宝安的企业进行增资扩产。
针对产业用地以及产业升级的需要，宝安区于9月份正式启动了旧工业区改造试点，石岩街道水田旧工业区、福永第一工业区、观澜松元厦工业区、西乡铁岗第一工业区成为首批试点，根据安排，试点之后，旧工业区改造将在全区所有旧工业区展开。
在宝安区规划院副总规划师陈兆玉看来，旧工业区改造并非始于今年，早在2004年，宝安区就意识到了旧工业区改造的重要性和紧迫性，启动了试点改造工作，如宝城25区、26区和22区改造。后来，因为相关配套政策不明确，全区旧工业区改造难以推进，实质动作停滞不前，只是有关部门开展了一些课题研究，比如2005年，宝安区城改办开展了《宝安区旧城旧村改造策略研究》、《宝安区旧工业区改造对策研究》；2006年，宝安区委、区政府办及区贸工局牵头又开展了《宝安区旧工业区改造与产业整合研究》，并完成了具体的研究报告。
时至今日，宝安区再次吹响旧工业区改造的号角，陈兆玉认为这是不能不改了。“整个宝安区发展到现在，工业用地比例太高，占到了城市建设用地的42%以上，一般城市也就是25%左右。”他说，宝安区虽然是工业化带动城市化，工业用地比例可以高一点，但是太高也不好，和现代化城市、国际化城市的用地结构是不吻合的。
早在今年两会期间，宝安区区长李文龙就用“城市二次开发”来提升旧工业区改造的重要性，“如果按照‘十五’时期的土地消耗速度，宝安剩余可建设用地仅可维持7年左右，如果按照当前可储备的73平方公里计算，仅可维持4年左右。”李文龙在接受采访时表示，宝安存在大量旧工业区，普遍存在土地利用效率低、环境景观差、安全隐患多等问题，必须通过改造让产业结构进一步优化，园区产出率进一步提高，同时也可以加快改善城市的整体面貌，优化城市功能布局。
事实上，今年光明新区成立，光明、公明两个街道分出后，宝安区全区实际可供开发利用的土地已不足20平方公里了。
历史功劳
“工业区作出的贡献，不涉及对外开放、招商引资的一种整体绩效和历史积累，否则宝安乃至深圳都不可能有今天的成就”
旧工业区可以说是宝安经济繁荣的见证和推动力，作为当年“三来一补”企业落地的重镇，宝安顺势催生了几百个大大小小的工业区，很多“三来一补”企业就落户在这些工业区内。
“就目前来看，宝安区拥有的大大小小工业区数量，应该在全市是最多的，导致出现需要改造的旧工业区恐怕也是最多的。”宝安区城中村（旧村）改造办综合科戴赢璞说，宝安区的大部分工业区都是上世纪80年代末90年代初建立起来的，当时的宝安县由于发展相对落后于特区，招商引资几乎成了全县总动员的运动，风风火火到处建厂房，造工业区的局面也就是那时候形成的。
除了县级以外，镇里为发展经济也建了工业区，一些村子为壮大集体经济，也利用自有的土地建个两三层楼高的厂房，先后建几栋厂房也就成了一个工业区。在宝安区，至今还能看到很多三层楼高的厂房，都是当时招商引资，主要是吸引“三来一补”企业的产物。而这种热闹的局面，戴赢璞认为到了1995年左右达到顶峰，随后工业区发展受土地限制以及政府调控，建设步伐才有所缓慢。
建工业区所带来的“筑巢引凤”效果非常明显，大大加快了当地经济的发展。据宝安区发改局统计，从1993年到去年，工业区引进来的来料加工企业，仅工缴费结汇总额就达到40.9亿美元，折算人民币为335亿元，此为市、区、街道办、社区的实际收入，来源稳定，数量巨大，相当于中国农业2003年全年的转移支付总数，这也是宝安区大部分街道、居委会集体收入的主要来源。
“不仅仅关系到GDP和经济发展，还涉及本地就业以及和区域外收入分配的复杂关系。”戴赢璞说，工业区作出的贡献，不能单纯以占GDP的比重，对本地的税收贡献来衡量，而是涉及对外开放、招商引资的一种整体绩效和历史积累，“否则宝安乃至深圳都不可能有今天的成就”。
不过，也正是由于当年无秩序的建设以及长期以来产业规划和城市空间布局规划缺乏约束力，几乎形成了“村村点火、处处冒烟”的局面，伴随着经济高速而来的是，产业空间布局分散、零乱，区域分工不清晰，大量低层次、无特色的工业园区无序蔓延。
为全面梳理和调查工业区的现状，今年7月，宝安区贸工局专门开展了调研，根据调查，宝安（含原光明、公明两个街道）现有619个工业区，总用地140平方公里，其中旧工业区399个，占总园区数量的64%，总用地面积73平方公里，占总园区用地的52%.
同时，旧工业区与组团规划用地功能不符的有323个，占旧工业区总数量的81%，用地面积达55平方公里，占旧工业区总用地的75.4%，种种迹象显示，旧工业区的改造显得非常急迫，而且牵涉面巨大。
利益博弈
“各方之间利益博弈非常明显，比旧村改造的难度还要大。任何改造只要利益群体无利可图，就会影响他们的积极性”
由于改造涉及面广、利益错综复杂，宝安区选择了小心翼翼，一边小范围试点一边总结经验，然后再推广的办法。
11月21日，在宝安宝源路边，曾经的一排工业厂房，如今面目全非，并有了一个非常有创意的名字――F518时尚创意园。这几天，这里正在加紧装修，本月底将举行隆重的揭牌仪式。这里也被宝安区政府作为改换空间、发展文化产业的一个样本而加以扶持，被寄予厚望。
“当初这里有70多家加工企业、500多工人，我们共赔偿了500多万元才让他们全部搬迁出来。”F518时尚创意园项目负责人钟伟鹏说，这个项目从2005年开始就向区政府申请运作了，得到了区政府的大力支持，工程进展总体非常顺利。
能争取在这里搞文化产业，钟伟鹏坦言确实是自己动手快，也符合政府的产业布局，而且涉及的利益问题相对好解决，总体遇到的难度不是很大。他说，这块地本来是综合类型，厂房是上世纪90年代初建立起来的，但由于经营一直不好，很多厂房被租出去给一些五金类的加工小企业，因此谈判时并没遇到很大的困难，轻易就拿下了。
F518时尚创意园给旧工业区带来的转型，使得人们对宝安旧工业区改造的未来充满期待，不过，对于庞大的旧工业区改造工程来说，现在谈成绩可能还言之过早。面对这次改造，无论是政府官员，还是工业区内的企业主，普遍持有一个看法：说来容易做来难，改造所涉及到的各方利益如何分配，将是一个非常棘手的问题，宝安区乃至深圳市政府，都对此显得异常小心谨慎。
同样是11月21日，深圳市委常委、常务副市长刘应力再次召集各区就旧工业区升级改造试点举行座谈会，听取意见建议，这已经不是第一次召开这样的座谈会，政府对此项工作的谨慎态度可见一斑。一直到12月7日，深圳市市长许宗衡主持召开市政府四届八十次常务会议，才正式研究审议推进工业区升级改造试点项目，全市11个工业区率先升级改造，其中就包括了福永第一工业区，要求坚持“工改工”的原则，改造后的工业园区以自用为主，严格控制出租，不得转让。
各方实实在在的利益博弈可能更考验旧工业区改造的耐心和智慧。宝安区贸工局副局长王会明说，当初建立工业区的背景有很多是非常复杂的，特别是一些当时在镇或村里建的旧工业区，有的可能就是村里同意甚至连个批文都没有，如何完善手续、理顺关系是一个非常艰难的过程。除此之外，现有工业区内的工厂面临改造升级，对企业的利益有何影响，也是牵一发而动全身的难题，“各方之间利益博弈非常明显，比旧村改造的难度还要大。”王会明说，任何改造对利益群体即使不存在伤害，但只要他们无利可图，就会影响到他们的积极性，这样可能会使他们宁愿保持原样甚至反抗，将对改造形成很大的阻力。
宝安区规划院副总规划师陈兆玉的经历证实了王会明的担心，作为规划方面的专家，区规划局曾要求他们到街道听取意见，开个座谈会，“结果街道不积极，让我们自己下去了解情况，座谈会没开成”。
街道的人之所以不愿意开座谈会，陈兆玉认为改造难以提起他们的兴趣，因为得不到实实在在的利益。根据宝安旧工业区改造的思路，改造模式主要是“以工改工”和“以工改商”，也就是工业区改造成工业区和工业区改造成商业区，工业区改为商业区会引入开发商，可以提升地价，自然会提起人们的积极性，而工业区如果还是改造成工业区，对当地来说，并不会带来很大的利益，“除非他们有这种生产需要，否则还要让他们停工，谁愿意去改。”陈兆玉说。
陈兆玉认为，没有改造主体或者是改造主体不积极，将是“以工改工”的最大难题，而“以工改工”的旧工业区初步计算有70多个，占到了旧工业区总数的约20%.陈兆玉认为，要推进“以工改工”，必须要给当地注入新的产业和资金，否则改造缺乏足够的利益驱动力。
政策难题
“没有政策将很难实施下去，旧工业区改造现在只是万里长征迈出了一小步，将是一个非常漫长的过程”
可以预见，“以工改工”可能会遭遇冷视，而“以工改商”显然会博得很多的青睐，因为改造之后地价将成倍增加，不过，“以工改商”面临着一个更大的困境：没有政策规定，操作难以突破。
对旧工业区改造来说，目前相关的配套政策非常滞后，市里只是出台了《深圳市人民政府关于工业区升级改造的若干意见》，在这个意见中，只是提到工业区改工业区，而对于工业区改为商业区，则没有提及，而在旧工业区改造中，根据有关专家估算，需要改为或部分改为商业用途的工业区比例将近20%.
2006年，针对宝安、龙岗两区在2004年10月28日市城中村（旧村）改造政策颁布前推动的改造项目（含一些旧工业区项目）遇到的政策难题，市政府特别制定了《关于宝安龙岗两区自行开展的新安翻身工业区等70个旧城旧村改造项目的处理意见》，对改造工作作出了一些规定。“这个规定还是太粗线条，有些不清不楚。”陈兆玉说，在这个文件里，对于工业区怎么改变规划、由哪个部门审批、用地性质怎么改变、怎么补偿、怎么转手续等等，很多方面都没有明确，是个没有可操作性的政策。另外，宝安区由于历史原因，旧村、旧工业区、旧居民区、旧工商区功能混杂，难以区分，如仅有工业区改造政策，没有覆盖整个旧区的旧改政策，还是无法实现改造，更谈不上整体改造、成片改造了。
“现在的问题是，工业区要改为商业用途，改变用地性质，一些原来工业区用地没到期，还剩好几年，还有的工业区根本就是违法用地，突然转成商业用地，要办什么手续，都需要政策来规定。”陈兆玉说。对于旧工业区改造的政策困境，宝安区贸工局副局长王会明也表示阻碍了旧工业区改造的进程。
其实，工业区改为商业区在宝安已有例可循，宝安25区被认为是旧工业区改造比较成功的典型，较好地从工业区转身成为一个商业区，陈兆玉认为，25区之所以比较成功，是因为它并不是推倒重来，而是在原址上的穿衣戴帽，对产权问题涉及较少。不过，即便是这样，产权上的不明确如今也在困扰着25区。
和25区一样，26区也是计划从一个旧工业区改为商业区，没有25区的幸运，26区的改造在经过宝安区的同意后，开发商投入了大约有7余亿元，但是因为推倒了原来的工业区，改造如今不能继续，因为没有相关的政策，即便区里同意也无法进行。“墙推倒了一片，开发商也很急，但没有政策谁也不敢动”。陈兆玉说。
按照规定，经营性土地应当采取招拍挂的形式出让，但是很多土地本身没有到期，还有的没有合法手续，招拍挂根本无法进行，陈兆玉建议，市级有关部门应当开展专门的课题研究，“中央给了深圳立法权，市里可以根据宝安实际情况，出台一些创新的可操作性的政策，让旧改能够进行下去”。
“没有政策将很难实施下去。”陈兆玉对旧工业区改造的未来并不乐观，而宝安区贸工局副局长王会明也表示，旧工业区改造现在只是万里长征迈出了一小步，将是一个非常漫长的过程。
心急不成
“我并不希望政府一下全面铺开，大规模对旧村和旧工业区实施改造，或许并不一定是件好事情”
“宝安乃至深圳对旧工业区改造，目的是盘活土地，本质上还是为产业结构调整和升级服务。”深圳大学工业发展研究所副所长袁易明说，把视野放大一点来看，这也是顺应市场发展需要，政府要做的还是加以引导和提供更多更好的服务。
这对于定位于做深圳“产业强区”和实施“产业第一”战略的宝安区有着更加实际的意义。光明、公明两个街道分出后，宝安区全区实际可供开发利用的土地已不足20平方公里，土地资源难以为继的问题突出，在今年3月13日宝安区召开的两会期间，区长李文龙就表现出了明显的担忧。宝安面临的土地紧缺问题，对如何实现产业升级和实施“产业第一”战略也是个极大的考验。
也是在今年的宝安区“两会”上，宝安提出了一个新概念――“城市二次开发”。按照构想，宝安区希望盘活的不仅仅是旧工业区，而是一切还能盘活的土地，对这些土地进行有效整合，为产业结构调整和升级服务，为城市转型服务。
去年，宝安区（含原光明、公明两个街道）曾摸底调查发现，宝安存在大量的旧城旧村，仅这一块，面积就达80.47平方公里。其中，城中村45.8平方公里、旧城34.67平方公里。这些城中村中，有旧（祖）屋集中区331个，总用地面积8.3平方公里，总建筑面积535万平方米。调查还发现，这些旧城旧村普遍存在土地利用效率低，如果经过改造，不但可以大大提高土地使用率，而且能大大改善社区环境和投资环境，并加速特区内外一体化。如果再加上正要全面推开的旧工业区改造，盘活的土地确实相当可观。
“我并不希望政府一下全面铺开，大规模对这些旧村和旧工业区实施改造，或许并不一定是件好事情。”宝安区贸工局副局长王会明说，除了面临的压力大之外，对旧工业区等逐步改造，也是对土地更有效利用的一种方法，否则很难判定会不会走当年“卖地、建房、出租”建起旧工业区那样的老路，尽管形式不一样，本质还是一样的，等若干年后发现想再盘活一些土地，可能成本更大，也更难找到这样能盘活的土地。
袁易明也认同这一看法，他认为政府的谨慎和推行试点还是很有必要的，要将土地的盘活和产业升级、调整结合起来，否则为盘活土地提高租金就意义不大，“应该警惕改变土地性质炒作土地，要根据各产业布局来定位和具体实施旧工业区如何改造”。 |
